Paragraaf 7 Bedrijfsvoering

Inwoners moeten erop kunnen vertrouwen dat de gemeente rechtmatig handelt. Dit bekent dat het college zich houdt aan de door de wetgever en de gemeenteraad gestelde kaders. Dit betekent bijvoorbeeld dat er bij het verstrekken van subsidies wordt voldaan aan de voorwaarden uit de verordening, dat inkopen en aanbestedingen voldoen aan de aanbestedingsregels en dat het college handelt binnen de kaders van de vastgestelde begroting en de gemaakte afspraken over eventuele afwijkingen van de begroting. Vanaf het boekjaar 2023 legt het college hierover verantwoording af in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze paragraaf geeft hier een toelichting op.

Rechtmatigheidsverantwoording
De rechtmatigheidsverantwoording is de schriftelijke verklaring die het college van B&W vanaf begrotingsjaar 2023 afgeeft bij de jaarrekening. Middels de rechtmatigheidsverantwoording verklaart het college dat zij rechtmatig heeft gehandeld. Dit rechtmatig handelen bestaat uit drie deelaspecten:

1. Het begrotingscriterium
2. Het voorwaardencriterium
3. Het misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O) criterium

De rechtmatigheidsverantwoording maakt onderdeel uit van de jaarrekening (dus niet het jaarverslag).  In deze paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad zoals opgenomen in de Financiële Verordening Neder-Betuwe 2023 aanvullende informatie opgenomen over de financiële rechtmatigheid.

Het doel van deze paragraaf is uw raad een zo goed mogelijk inzicht geven in de mate waarin het college op een rechtmatige manier uitvoering heeft gegeven aan de doelen en activiteiten zoals vastgelegd in de begroting. Aangezien 2023 het eerste jaar voor de rechtmatigheidsverantwoording is, zal deze paragraaf in de komende jaren op basis van nieuwe inzichten waarschijnlijk nog verder doorontwikkeld worden. Het college gaat dan ook graag met uw raad in gesprek over de informatiewaarde van deze paragraaf en de beste manier om uw raad over de rechtmatigheid te informeren.

Verantwoording over rechtmatigheid
Rechtmatigheidsfouten moeten in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht worden indien zij boven het door de gemeenteraad vastgestelde verantwoordingspercentage uitkomen. Hiervoor hanteren wij een percentage van 3% van de gerealiseerde lasten, inclusief toevoegingen aan reserves, hetgeen voor 2023 neerkomt op een bedrag van € 2.402.000.

Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens van € 50.000 overschrijden en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Ook als rechtmatigheidsfouten en/of onduidelijkheden groter zijn dan € 50.000, maar lager zijn dan de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens dan worden deze in de paragraaf bedrijfsvoering vermeld (deze hebben dus geen impact op het rechtmatigheidsoordeel).

Rechtmatigheidscriteria

Begrotingscriterium
De begrotingsrechtmatigheid heeft betrekking op het financiële handelen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Dit wordt formeel als volgt omschreven: “Financiële beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten (exploitatie), alsmede de balansposten (investeringen), dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium)”. Afwijkingen van de begroting, zowel beleidsmatig als financieel, moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dienen de afwijkingen in de jaarrekening herkenbaar te worden opgenomen en van een toelichting te worden voorzien.

Tot en met 2022 betrokken gemeentelijke accountants feitelijk alleen overschrijdingen op lasten en investeringskredieten bij de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid. Met de komst van de rechtmatigheidsverantwoording heeft de commissie BBV het begrip begrotingsrechtmatigheid echter nader gedefinieerd. Ook over- en onderschrijdingen op de baten en onderschrijdingen van lasten/investeringen moeten nu door het college worden betrokken in de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid. De wijze waarop deze begrotingsafwijkingen doorwerken in het oordeel is verschillend.

Overschrijding van lasten
Voor lasten geldt als uitgangspunt dat iedere overschrijding van de begroting als onrechtmatig wordt beschouwd, maar dat overschrijdingen als acceptabel worden aangemerkt in de volgende situaties:
a. Er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren.
b. Er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling.
c. De overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage.

Begrotingsonrechtmatigheden die binnen bovenstaande beleidskaders van de raad passen, moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Voor de afwijkingen die passen binnen bovenstaande kaders wordt verwezen naar de programma’s. De afwijkingen tussen begroting en jaarrekening maken immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde W-vraag.

Over- en onderschrijdingen van baten of onderschrijdingen van lasten/investeringen
Over- en onderschrijdingen van baten of onderschrijdingen van lasten/investeringen betreffen op zichzelf geen begrotingsonrechtmatigheden, maar het kan wel onrechtmatig zijn als deze afwijkingen niet tijdig in de (bijgestelde) begroting zijn verwerkt. Het gaat dus om het tijdig melden. Wat tijdig is, wordt volgens de commissie BBV bepaald door de interne afspraken tussen de gemeenteraad en het college van B&W over het rapporteren van afwijkingen en het aanpassen van de begroting.

In Neder-Betuwe is de tweede bestuursrapportage het laatste reguliere moment voor aanpassing van de begroting. Afwijkingen ná de tweede bestuursrapportage worden toegelicht in de jaarstukken en worden daarmee geacht tijdig gemeld te zijn (In artikel 4. lid 4. van de Financiële verordening 2023 aangeven dat afwijkingen boven de € 50.000 op taakveldniveau in de jaarstukken worden toegelicht). Alle begrotingsafwijkingen worden definitief vastgesteld door de raad bij de vaststelling van de jaarrekening.

Voorwaardencriterium
Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving, zowel intern als extern. Het kan bijvoorbeeld gaan om voorwaarden die de raad heeft verbonden aan het verstrekken van een voorziening in het kader van de WMO, of om vooraarden die het Rijk heeft verbonden aan de besteding van specifieke uitkeringen (SPUK’s) die via de SISA-bijlage in de jaarrekening worden verantwoord.

Om de mate waarin het college aan het voorwaardencriterium heeft voldaan vast te kunnen stellen zijn er in 2023 diverse interne controles en verbijzonderde interne controles uitgevoerd. In nauwe samenspraak met de accountant hebben we de omvang van de steekproeven en de uit te voeren controles bepaald. Dit is vastgelegd in het AO/IB plan. Met onze interne controles sluiten we aan bij de goedkeurings- en rapporteringstoleranties die de accountant hanteert.

Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Het misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op het voorkomen, detecteren en corrigeren van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden en gemeentelijke eigendommen bij financiële beheershandelingen. Het college dient voldoende waarborgen te treffen om te voorkomen dat als gevolg van misbruik of oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen is verleend of een te laag dan wel geen bedrag aan heffingen aan de gemeente is betaald.

Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan er sprake zijn van fraude. Het gaat hierbij om opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. De primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen en detecteren van fraude berust in eerste instantie bij het management en in tweede instantie bij burgemeester en wethouders. De accountant heeft een toetsende rol met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes is een onderdeel van de getrouwheidsverklaring van de accountant en wordt daarom niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. De commissie BBV adviseert wel om geconstateerde fraudes door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering.

Op het gebied van Fraude en Misbruik en oneigenlijk gebruik heeft het college in het eerste kwartaal van 2024 beleid vastgesteld (Nota Fraude, Misbruik en oneigenlijk gebruik - Het beleid en de risicoanalyse). De belangrijkste beheersmaatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn onderdeel van de primaire processen en zien op een toetsing op de juistheid en volledigheid van de gegevens die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. De controle op de effectiviteit van deze beheersmaatregelen is in 2023 onderdeel geweest van de in opdracht van het college uitgevoerde (verbijzonderde) interne controles.

Monitor Rechtmatigheidsverantwoording
In de paragraaf bedrijfsvoering van de Jaarstukken nemen we jaarlijks een Monitor rechtmatigheidsverantwoording met toelichting op. Op die manier wordt uw raad navolgbaar meegenomen in de ontwikkeling en het verloop van de rechtmatigheid. Het college legt op die manier op transparante en daarmee zichtbare wijze verantwoording af.

Toelichting

1. Begrotingscriterium

In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording wordt onderscheid gemaakt naar bruto afwijkingen en formeel onrechtmatige afwijkingen. De bruto afwijkingen vloeien hoofdzakelijk voort uit onderschrijding van lasten (en in mindere mate baten) en overschrijding van baten ten opzichte van de begroting. Naast de bruto afwijkingen worden de formele begrotingsonrechtmatigheden onderscheiden. In totaal is er een bedrag van € 12.136.000 aan begrotingsafwijkingen geconstateerd. Deze afwijkingen dienen op grond van de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV te worden vermeld in de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening maar tellen niet in alle gevallen mee in het oordeel over de rechtmatigheid. De formele begrotingsafwijkingen zijn voor een bedrag van € 1.094.000 als acceptabel aan te merken binnen de door uw raad vastgestelde criteria voor acceptabele begrotingsafwijkingen. De bruto begrotingsafwijkingen (overschrijdingen van baten en/of onderschrijding van lasten en baten) worden met het opnemen en toelichten ervan in de jaarrekening tijdig gemeld. In de jaarrekening (onderdeel begrotingsrechtmatigheid) is een inhoudelijke toets aan de criteria voor begrotingsrechtmatigheid opgenomen. Een nadere inhoudelijke toelichting op de afwijkingen is opgenomen in de programma’s (toelichtingen 3-W vraag).

2. Voorwaardencriterium

Naar aanleiding van de interne controle wordt geconcludeerd dat de Europese aanbestedingsregels in zeven gevallen niet juist zijn gevolgd. De totale jaarlast 2023 van de fouten bedraagt € 687.809. In onderstaande gevallen is er sprake van afwijkingen hoger dan € 50.000.

Communicatiekosten: onrechtmatige uitgaven ad € 109.643
Een leverancier heeft voor de gemeente in 2023 en de jaren hiervoor verschillende communicatieopdrachten uitgevoerd. Het betreft communicatie-uitingen voor verschillende projecten. Deze opdrachten zijn afzonderlijk volgens het inkoopbeleid en de daarin opgenomen procedures verstrekt maar dienen op grond van de aanbestedingswet formeel als één opdracht te worden gezien. Hierdoor overstegen de uitgaven in 2023 het Europese drempelbedrag.

Software: onrechtmatige uitgaven ad € 399.775
Om de bedrijfsvoering goed te laten verlopen is de afgelopen jaren het contract met twee leveranciers van ondersteunende software automatisch verlengd. De uitgaven in 2023 bestonden naast de gebruikelijke licentiekosten ook uit uitgaven voor de webapplicatie en uren consultancy.

Document management Systeem (DECOS/JOIN)

• We merken op dat de licentiekosten in 2023 een sterke stijging kenden (56%) als gevolg van de uitbreiding van het aantal gebruikers binnen de gemeente (zowel vaste medewerkers als inhuur). Daarnaast zijn in 2023 verschillende koppelingen gerealiseerd die extra inzet van Decos hebben gevraagd en waarvoor extra 'strippenkaarten' zijn aangeschaft. De belangrijkste koppelingen zijn gerealiseerd of zijn in een afrondende fase. In 2024 zullen de hiermee gepaard gaande incidentele kosten achterwege blijven.
• In 2022 is onderzocht om DECOS/JOIN te verplaatsen naar de cloud. Omdat de hiermee gepaard gaande vaste kosten ongeveer een verdubbeling zouden betekenen is daarvan afgezien en besloten om de ‘cloudgang’ te realiseren met de nieuwe aanbesteding van DECOS/JOIN. De verwachting is dat de migratiekosten dan aanzienlijk minder zullen zijn.
• De aanbesteding van DECOS/JOIN als applicatie staat al langer op de aanbestedingskalender. de aanbesteding van DECOS/JOIN is echter niet de enige die moet gebeuren. Als organisatie kunnen we echter niet alle benodigde aanbestedingen tegelijk doorlopen vanwege de soms enorme impact op de organisatie of onze processen. Het zaaksysteem behoort tot de applicaties met een zeer grote impact. Vanwege de aanbesteding van de software voor het sociaal domein die in 2024 zal plaatsvinden en feit dat de programma's “Dienstverlening” en “Hybride werken” in 2024 worden gestart en deels worden uitgevoerd, wordt aanbesteding van DECOS/JOIN voorzien in de tweede helft van 2025 waarbij 2026 het implementatiejaar zal zijn.

Applicatie iBurgerzaken en Gegevenslogistiek

• Een belangrijk gegeven ten aanzien van deze twee applicaties is dat de impact om de systemen te vervangen enorm groot is. Beide onderdelen zijn sterk met elkaar verweven. Concreet betekent dit dat beide onderdelen niet los van elkaar vervangen kunnen worden. Een aanbesteding betekent een aanbesteding van beide onderdelen.
• Het levert een enorm complex (en kostbaar) project op met een lange doorlooptijd om alle processen om te vormen naar nieuwe processen en bijbehorende systemen. Daarnaast maakt de huidige marktsituatie het op dit moment niet aantrekkelijk om een aanbesteding te doorlopen. Er zijn slechts twee serieuze partijen in de markt die een volledige oplossing kunnen bieden. Daarnaast bestaan er twee kleinere spelers die slechts een deeloplossing kunnen leveren.

Aanschaf IT-hardware: onrechtmatige uitgaven ad € 134.880
De gemeente heeft gedurende het jaar meerdere deelbestellingen gedaan die op basis van de aanbestedingswet als één opdracht/bestelling gezien moeten worden. De uitgaven zijn in de afgelopen periode toegenomen in verband met thuiswerken, waardoor medewerkers meer devices nodig hadden. De bestellingen zijn afzonderlijk gedaan maar dienen op grond van de aanbestedingswet formeel als één opdracht te worden gezien.

Reflectie op de uitgevoerde rechtmatigheidscontrole en - beoordeling
De geconstateerde afwijkingen hangen in een enkel geval samen met het verstrekken van afzonderlijke opdrachten of het doen van afzonderlijke bestellingen die achteraf, op grond van een beoordeling van de feitelijke omstandigheden, als één gelijksoortige opdracht of bestelling worden gezien. Gelet op onze (nieuwe) verantwoordelijkheid om in de jaarstukken vanaf 2023 een rechtmatigheidsverklaring af te geven, hebben wij de bepalingen in de Aanbestedingswet en Europese richtlijnen daarbij strikt geïnterpreteerd. Dit neemt niet weg dat de complexiteit van de regelgeving in relatie tot de soms subjectieve weging van feitelijke omstandigheden, ruimte kan laten om tot een andere beoordeling te komen. De stringente toepassing van de aanbestedingsregels is naar het oordeel van het college daarmee mede aanleiding voor het feit dat er ten opzichte van voorgaande jaren meer onrechtmatigheden zijn te melden. Tevens wordt opgemerkt dat de beoordeling van de rechtmatigheid alleen ziet op het overschrijden van de drempel voor de Europese aanbestedingsregels als gevolg van het achteraf optellen van de opdrachtwaarde van gelijksoortige opdrachten. Dit laat onverlet dat bij de verstrekking van de afzonderlijke opdrachten het gemeentelijke inkoopbeleid en de daarin vastgelegde procedures over het algemeen op een juiste wijze worden gevolgd.

Inkoop-onrechtmatigheden in de toekomst voorkomen
Ten aanzien van de cumulatie van gelijksoortige opdrachten zullen wij nagaan in hoeverre het wenselijk is om gelijksoortige diensten en goederen als één geheel in de markt uit te vragen. Hierbij valt te denken aan het aanbesteden en afsluiten van een raamcontract met één of meerdere leveranciers voor deze goederen en diensten. Gelet op de consequenties die dit kan hebben voor onze bedrijfsvoering dient deze afweging vanuit een breder perspectief plaats te vinden. Enerzijds omdat het in sommige gevallen nog niet zo eenvoudig is om vooraf en over de volle breedte van de organisatie in te schatten welke inkoopbehoefte met welke omvang er over een periode van meerdere jaren zal zijn. Dit vraagt om centrale coördinatie en regie. Anderzijds omdat in sommige gevallen, bijvoorbeeld bij de inzet van zeer specialistische expertise, een bewuste keuze gemaakt zou kunnen worden om opdrachten bij een specifieke partij uit te vragen.

In februari 2024 is het nieuwe financiële systeem in gebruik genomen. Hierin gaan ook alle bestellingen en contracten geregistreerd worden, hetgeen het inzicht en overzicht ten aanzien van de contractenportefeuille versterkt. In het implementatietraject wordt het belang van contractmanagement en adequate dossiervorming nog weer expliciet onder de aandacht gebracht.

In de afgelopen jaren is er in afwachting van definitieve invulling van team inkoop tijdelijk budget aangevraagd. De daadwerkelijke invulling binnen team inkoop heeft vervolgens veelal met tijdelijke contracten of inhuur plaatsgevonden. Dit komt de continuïteit niet ten goede en draagt - mede in combinatie met het feit dat we veel nieuwe medewerkers in de organisatie hebben - niet bij aan het lerend vermogen binnen de organisatie. Het is dan ook wenselijk de inkoopfunctie structureel te borgen en daarmee ook te versterken. Bij de kadernota 2025 stellen wij uw gemeenteraad voor om hiervoor structurele middelen vrij te maken.

Wij blijven de naleving van de Europese aanbestedingsregels monitoren door het uitvoeren van tussentijdse controles. We maken daarbij een trendanalyse op basis waarvan ingeschat kan worden of er voor bepaalde leveranciers gedurende het lopende jaar of de daaropvolgende jaren mogelijke onrechtmatigheden kunnen ontstaan. Vanaf 2024 streven we ernaar deze controles nog eerder in het jaar uit te voeren zodat mogelijk nog bijgestuurd kan worden.

F. Toets aan verantwoordingsgrens
Het totaal van geconstateerde formele rechtmatigheidsfouten (€ 861.000) is lager dan de verantwoordingsgrens van 3% van de totale lasten dat is opgenomen in de financiële verordening. Op basis hiervan is het college van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand gekomen zijn op basis van de gestelde verantwoordingsgrens.